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淺析金融控股公司的反洗錢監管

時間:2018-08-15

    加強對金融控股公司的反洗錢監管是當前防范和化解系統性金融風險的重要舉措。在借鑒金融控股公司反洗錢監管國際經驗,審視我國金融控股公司反洗錢工作存在問題的基礎上,監管部門應研究確定對金融控股公司的反洗錢監管框架,在防范和遏制洗錢風險的進程中防范與化解與之相關的金融風險。
    一、金融控股公司及其在我國的發展
    金融控股公司是金融業綜合經營的一種組織形式。2012年巴塞爾銀行監管委員會、國際證監會組織、國際保險監管協會《對金融控股公司的監管原則》將金融控股公司定義為:“在同一控制權下,完全或主要在銀行業、證券業、保險業中至少兩個不同的金融行業提供服務的金融集團”。
    當前我國主要有兩類金融控股公司。一類是由金融機構形成的金融控股公司。這類公司的母公司主要經營某種金融業務的銀行、信托、證券或保險公司,通過子公司或直接由母公司參與另一種或多種金融業務,包括三種類型:一是國有商業銀行通過獨資或合資而成立的金融控股公司,如中國銀行、工商銀行、建設銀行、交通銀行等大型國有商業銀行;二是以信托投資公司為主體,充實信托、證券、銀行和實業的金融控股公司;三是以保險公司為主體的從事保險、證券和信托的金融控股公司,如中國平安保險集團股份有限公司等。另一類是由產業資本投資形成的金融控股公司。近年來許多產業資本投資成立金融控股公司,控參股各類金融企業,其中既包括國有企業集團,如寶鋼集團等,也包括民營企業集團,如新希望集團等。
    二、金融控股公司反洗錢監管的國際經驗

   (一)FATF的監管要求
    FATF(金融行動特別工作組)在其2012年頒布的新四十項建議中首次提出了對金融控股公司的反洗錢監管,涉及金融控股公司的內部控制等問題。
    一是在集團層面建立反洗錢機制。金融控股公司應當在集團層面建立與風險相匹配的反洗錢與反恐怖融資制度,并合理適用于其所有分支機構與附屬機構。
    二是加強內部培訓及風險管理。要持續開展員工培訓,建立內部審計制度,制定風險管理制度和集團內部的信息分享制度;集團層面的合規、審計、反洗錢部門應當能從分支機構和附屬機構獲取必要的客戶、賬戶、交易信息。
    三是確保境外分支機構和附屬機構遵循母國的反洗錢要求。各國應當要求金融機構確保其境外分支機構和控股附屬機構通過金融集團整體反洗錢與反恐怖融資措施。滿足與母國落實FATF建議一致的反洗錢與反恐怖融資要求。


   (二)美國對金融控股集團的反洗錢監管實踐
    以2012年匯豐銀行集團涉嫌違反美國反洗錢和反恐怖融資相關規定被處以高額罰款事件為例。匯豐銀行集團公司由于缺乏主動防御洗錢風險的積極性,未對反洗錢體系存在嚴重缺陷和高風險的分支機構進行強化管理,其集團合規部門在發現部分問題后,未及時做到獨立有效履職。匯豐銀行在其他國家或地區的分支機構缺乏有效風險防控體系,在與美國匯豐銀行發生業務往來時,集團內部默認其他分支機構的反洗錢措施已經達標,而且美國匯豐銀行并不對其他分支機構進行盡職調查。由于缺乏健全有效的反洗錢工作體系,未能充分遵守美國反洗錢法規而被調查一事,匯豐銀行集團與美國監管當局達成和解協議,向美國監管部門支付了19多億美元的罰款。
    三、我國金融控股公司反洗錢工作存在主要問題
   (一)對金融控股公司的行業監管及反洗錢監管存在空白
    目前,我國沒有針對金融控股公司監管的專門立法,《中國人民銀行法》及銀行業、保險業、證券業等相關金融體系的主體法律法規也沒有針對金融控股公司的明確條文。雖然監管部門通過備忘錄等形式初步建立了對金融控股公司的監管框架,但范圍仍嚴格限定在本行業內,控股公司層面上的跨行業綜合監管仍存在空白。從反洗錢法律法規看,雖然法律授權主管部門確定“其他金融機構”作為反洗錢義務主體,但對金融控股公司的反洗錢監管并未實質性啟動。
   (二)金融控股公司洗錢風險防控體系不健全
    據了解,當前除平安集團在集團范圍內實施了可疑交易集中處理外,其他金融控股公司集團層面的反洗錢機制建設基本空白。平安集團雖然實現了可疑交易集中處理,但只是人員的集中,各子公司的反洗錢工作仍然獨立運作,并未在集團層面進行有效整合。
   (三)難以有效監測和遏制跨領域洗錢行為及洗錢犯罪
    當前,金融控股公司普遍致力于為客戶尤其是高凈值客戶提供全流程服務,這使得客戶在集團子公司間的關聯交易日趨增多,洗錢分子可以通過多個領域協同完成洗錢行為,增加了反洗錢監測的難度。然而,當前多數金融控股公司尚未建立跨領域的反洗錢異常交易監測機制。當一個客戶在某金融控股公司銀行子公司的交易行為和其在證券、保險子公司的交易行為,單獨審視均不構成可疑交易,但其交易連接起來構成可疑交易時,按目前的監測方式難以發現。


    四、當前加強金融控股公司反洗錢監管重要意義
   (一)加強金融控股公司反洗錢監管是防范系統性金融風險的重要舉措
    從金融控股公司自身特點來看,其對當前金融風險的防范與化解具有重要意義,金融控股公司本身易產生如下風險:一是容易存在監管重疊和監管空白。二是關聯交易風險難以測量。三是風險傳遞。四是風險擴散。由于反洗錢體系是金融控股公司風控體系的有機組成部分,一旦其風險控制體系出現問題,洗錢風險也可能作為系統性風險的重要組成部分隨之而來。人民銀行作為我國的中央銀行,具有維護宏觀金融穩定、防范系統性金融風險的法定職責,應借鑒發達國家的金融監管模式,由央行對金融控股公司實施統一監管,防止監管重疊和監管空白。
   (二)加強金融控股公司反洗錢監管是分類監管的客觀要求
    反洗錢分類監管是近年來反洗錢監管理念的一個重要轉變,旨在根據金融機構面臨洗錢風險的大小采取差別的監管措施。金融控股公司作為一種新型的金融機構類型,是當前金融機構發展的形式,其重要性和存在的系統性金融風險已在國際范圍內達成共識,將其納入反洗錢監管是反洗錢分類管理的客觀要求。
   (三)加強金融控股公司反洗錢監管是反洗錢法人監管理念的發展和延伸
    法人監管是近年來反洗錢監管理念的另一個重要轉變。法人監管要求金融機構在法人層面進行頂層設計,提出反洗錢要求并進行約束,充分發揮金融機構主管能動性并提高監管效率,如此可有效解決對金融機構分支機構監管難以處理的公司治理機構、內控機制建設等系統性、全局性問題。金融控股公司是金融機構法人之上的組織機構,對金融控股公司實施監管實質上是法人監管理念的發展或延伸。
    五、構建金融控股公司反洗錢監管體系的設想
    從當前我國金融機構發展、國際組織對反洗錢工作的要求,發達國家金融危機后的監管改革等方面看,加強對金融控股公司的反洗錢監管顯得尤為重要。
   (一)修改完善反洗錢規章制度,制定金融控股公司反洗錢工作指引
    在當前各項反洗錢規章制度中嵌入對金融控股公司的反洗錢監管內容,并有針對性地指定金融控股公司反洗錢工作指引。督促金融控股公司將反洗錢工作納入全面風險管理和公司治理體系,建立健全風險為本的反洗錢防控機制,在集團層面建立反洗錢領導機構和內控制度,明確集團董事會、高級管理層的反洗錢職責,將反洗錢理念融入集團的合規文化范疇,并在稽核、審計等集團監督活動中嵌入反洗錢要求。同時,要求控股公司建立對轄屬子公司反洗錢風控體系的評估機制,在對分支機構評估的基礎上,對子公司履行反洗錢義務的情況進行監督檢查,有效管控子公司反洗錢合規風險,從集團層面貫徹風險為本的反洗錢理念。


   (二)完善監管方法

    首先要合理確定監管分級。鑒于金融控股公司的重要性,建議由人民銀行總行從法人監管角度直接對金融控股公司總部實施監管,而各分支機構則從屬地管理角度對金融控股公司轄屬子公司(法人)及子公司的分支機構分別實施監管。
    其次要采取針對性的監管措施:
    一是引導金融控股公司在集團層面建立協調統一的反洗錢體系。依據反洗錢法律法規和金融控股公司反洗錢工作指引要求,鼓勵和引導金融控股公司在集團層面建立專門的反洗錢負責部門,建立和完善集團統一的風險控制制度和反洗錢系統,將同一客戶在集團內部不同法人子公司間的交易情況納入集團層面的可疑交易監測分析,構建集團層面的反洗錢風險控制體系。
    二是以集團為整體建立反洗錢監管檔案。在目前對各類子公司進行分別監管的基礎上,建立針對金融控股公司的反洗錢風險監管檔案。要求金融控股公司定期報備內控制度修訂和反洗錢系統建設情況。對金融控股公司的內控制度與其子公司反洗錢內控制度定期進行對比分析和審核,確保控股公司和行業子公司執行反洗錢政策的一致性。
    三是對金融控股集團開展全面風險評估。針對集團層面的高風險客戶增長情況、新產品開發情況,以及各子公司反洗錢工作開展的均衡性和客戶間的關聯交易情況,設計適合于金融控股集團的評估指標,對金融控股集團的整體的洗錢風險進行評估,建立動態風險監管臺賬,并把它作為開展反洗錢分類監管的重要依據。
    四是適時開展對金融控股集團的現場檢查。選擇風險相對較高的金融控股集團開展現場檢查,規范整個集團的反洗錢工作,推動風險為本的反洗錢理念在金融控股集團內部自上而下地貫徹落實。
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